钟业坤：澳门基本法与香港基本法之比较研究 http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=106976这里面的信息十分详细两部基本法的主要共让戚汪同点 在澳门基本法起草、咨询期间，澳门地区有的人士认为，“澳门基本法有照抄香港（基本法）之嫌”[1]。这种意见，显然是片面的，不符合事实的。但是，从总体上看，澳门基本法和香港基本法确有很多相同或相似之处。例如，两部基本法都以“一国两制”为指导思想，贯穿始终；两部基本法都明确规定，不在香港和澳门特别行政区实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变，原有法律基本不变；都实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；两部基本法都由全国人民代表大会制定，修改权属于全国人大，解释权属于全国人大常委会；两部基本法都明确规定，特别行政区的政治体制，都以行政为主导，司法独立，行政机关和立法机关既互相制衡，又相互配合，循序渐进发展民主政制；两个特别行政区的行政长官及主要官员，都由当地永久居民中的中国公民担任，由中央人民政府任命；两个特别行政区的外交事务和防务，均由中央人民政府负责，社会治安由特别行政区政府负责维持；两部基本法都规定，实行私有制，保护私人和法人财产；保留自由港和单独关税地区地位，自行发行货币，不实行外汇管制政策，外国人员和资金进出自由………。两部基本法在结构和体例上，更加高度一致，例如，两部基本法都由《序言》、《总则》、《中央和××特别行政区的关系》、《居民的基本权利和义务》仔档、《政治体制》、《经济》、《文化与社会事务》、《对外事务》、《基本法的解释和修改》、《附则》等九章构成，都有三个附件。第一章《总则》都是11条，第二章《中央和特别行政区的关系》都是12条，第六章《文化与社会事务》都是14条，第七章《对外事务》都是8条。前述各章以及《序言》、《附则》、三个附件等，内容和结构形式基本相同或相似，若不认真对比研究，极易混同。 澳门基本法和香港基本法之所以有许多相同或相似之处，大概有下列几方面原因： 第一，香港和澳门两个地区有许多相同或相似之处，它们自古以来就是中国的领土，后来被葡萄牙和英国先后侵占；两地的居民绝大部分都是炎黄子孙（香港地区占98%，澳门地区占96.5%），恢复对香港和澳门地区行使主权，是包括港澳同胞在内的全体中国人民长期以来的共同愿望。另方面，港澳两地都长期实行资本主义制度，都是自由港和单独关税区，都实行低税制和自由贸易政策，同世界各国，特别是同发达的资本主义国家都有紧密的交往和联系……，这些相同或相似历史和现实情况，决定了两部基本法的许多内容具有相同或相似之处。 第二，两部基本法的立法依据都是中华人民共和国宪法。这是两部基本法相同之处甚多的重要原因之一。我国宪法是社会主义性质的法律，它的具体条文，不能全部适用于香港和澳门特别行政区。但是，中华人民共和国宪法，作为具有最高法律效力的根本大法，从整体上说，它仍然适用于香港和澳门特别行政区，是两部基本法的立法依据。澳门基本法序言第3款就明确规定，“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特别制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法，规定澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对澳门的基本方针政策的实施。”香港基本法序言也有同样的规定。由此可见，我国宪法是两部基本法的立法依据，立法依据相同，因此，两部基本法的许多内容，大致相同，这是顺理成章的事情。 第三，制定两部基本法的指导方针都是“一国两制”。两部基本法，实际上是“一国两制”这一伟大构想的具体化和法律化，是“一个国家，两种制度”方针的具体体现。两部基本法起草过程中所遵循的原则，例如主权原则、高度自治原则、维持现有社会、经济制度和生活方式五十年不变原则、港人治港澳人治澳原则，维护繁荣与稳定原则……，都是“一国两制”科学构想的重要内容。这也决定了香港基本法和澳门基本法必然会有许多相坦仔同或相似之处。 第四，中葡、中英两个《联合声明》的内容有许多相同之处。例如，中葡联合声明正文第二点即我国政府对澳门执行基本政策共12条，中英联合声明正文第三点，即我国政府对香港的方针政策，也是12条，除个别条文外，其余内容和精神实质也大体相同。因此，体现中葡、中英联合声明精神的两部基本法也就大体相同。 三、澳门基本法与香港基本法差异探微 澳门和香港两地、有许多共同之处，这是有目共睹的。而港澳两地在政治、经济、文化、司法体制、发展程度、国际地位及其对外影响等方面，又有不少特点和差异，这也是显而易见的。两部具有重大现实意义的基本法，从港澳两地的实际出发，实事求是地设计香港和澳门两个特别行政区的制度和基本措施，因而在内容，表达方法等方面存在诸多差异，体现各自的特色，这是非常自然而完全必要的。据有关专家统计，两部基本法明显不同的地方有七十多处，约占澳门基本法条文总数的51%，占香港基本法条文总数的46%左右。 （一）两部基本法在结构方面的差异。 1.澳门基本法第四章由七节58条组成，与香港基本法第四章相比较，明显不同的地方是增设了“宣誓效忠”一节。其原因在签署中葡联合声明时，葡萄牙方面提出的备记忘录实际上承认双重国籍，而我们中国向来是不承认双重国籍的，在备忘录中也有清楚说明。中葡两国的备忘录意见不一致，为了解决澳门特别行政区行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察院院长的国籍问题，特别增写了第102条，放在第四章第7节，明确规定：“澳门特别行政区行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察院院长在就职时，除按本法第101条的规定宣誓外，还必须宣誓效忠中华人民共和国”。这样写更加符合澳门的实际。 2.澳门基本法第五章《经济》只分若干条，没有分为若干节，而香港基本法第五章《经济》的结构则有所不同，在章与条之间设有四个节，分别为“财政、金融、贸易和商业”、“土地契约”、“航运”、“民用航空”等。之所以有这种差别，一方面是由于澳门国际机场正在筹建之中，到目前为止，还没有“民用航空”的管理体制和实践经验，难作详细的规定。香港则不同，民用航空事业很发达，货运量列世界第一位，各项管理制度均相当完善，是国际著名的航空中心之一。另一方面，基本法的起草原则之一是“宜粗不宜细，宜简不宜繁”。澳门基本法吸取了香港基本法的经验，尽量简约，留有馀地，以避免因情况的变化而导致基本法的经常修改。 （二）两部基本法的实质性差异。 1.澳门基本法第一章《总纲》第7条规定，“澳门特别行政区境内的土地和自然资源，除在澳门特别行政区成立之前已依法确认的私有土地外，属于国家所有”。这与香港基本法第一章《总纲》的有关规定有所不同。这种差别，反映了港澳两地土地所有制的状况和特点。因为，澳门地区现有一小部分土地是私人占有的，而香港地区的土地都属于国家所有。 2.澳门基本法第一章第8条规定，“澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，……予以保留。”而香港基本法的相应条款则采用“原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法”的提法，具有明显的差别。为什么会有这样的差别？其原因是，香港和澳门两地原有的法律分属两个不同的现代西方法系，澳门同葡萄牙一样，属欧陆法系，所施行的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，都是成文法。而香港则同英国一样，属于普通法系，所适用的法律是普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法等，多是不成文法。香港、澳门特别行政区成立后，按基本法规定，原有法律基本不变，两地原属不同法系的法律制度和法律名称也基本保留。 3.两部基本法都规定，防务由中央人民政府负责管理，但是，香港基本法明确规定，“中央人民政府派驻香港特别行政区负责防务的军队不干预香港特别行政区的地方事务。香港特别行政区政府在必要时，可向中央人民政府请求驻军协助维持社会治安和救助灾害，驻军人员除须遵守全国性法律外，还须遵守香港特别行政区的法律。驻军费用由中央人民政府负担”。澳门基本法则没有关于驻军的规定。两者写法不同，是由于中英联合声明和中葡联合声明在驻军问题上有不同的内容所致。另方面，澳门的实际情况与香港也不相同，地域狭小，邻近地区防卫力量足以满足需要。至于将来是否在澳门驻军，在什么时候和什么条件下驻军，只能由中央人民政府决定。 4.澳门基本法第二章第15条规定，检察长由中央人民政府任免，香港基本法则没有同样的规定。其原因是，根据香港现行政治体制，类似检察长职位的律政司，属于行政系统，是政府的公务员。而澳门则不同，现有的法官、检察官、包括检察长在内，都是从里斯本派来的，均属葡萄牙编制。两部基本法反映了港澳两地司法制度的不同特点。 5.澳门基本法第42条规定，“在澳门的葡萄牙后裔居民的利益依法受澳门特别行政区的保护，他们的习俗和文化传统应受尊重”，澳门基本法第24条还规定，“在澳门特别行政区成立以前或以后在澳门出生的并以澳门为永久居住的葡萄牙人”为“澳门特别行政区永久性居民”。这清楚表明，在澳门地区有“土生葡人”和葡萄牙习俗和文化传统的存在。香港地区没有此类问题，因此，香港基本法也没有类似的规定。 6.澳门基本法第46条规定，“行政长官由年满四十周岁，在澳门通常居住满二十年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任”，没有把“在外国无居留权”作为参选行政长官的资格，只在第49条规定“行政长官在任职期内不得具有外国居留权”。也就是说，只把“在外国无居留权”作为当选后任职的条件，而不是作为参选行政长官的资格。这与香港基本法将“在外国无居留权”作为参选行政长官资格的规定有明显的不同。这是根据港澳两地不同实际情况作出的明智选择和规定。 7.香港基本法第45条第2款规定。“行政长官的产生办法。根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后晋选产生的目标”。澳门基本法的相应条款却没有这样的规定，只是在基本法附件一中说明，“二零零九年以及以后，行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准”。这种灵活稳妥，留有余地、先稳定十年的处理办法，更符合循序渐进发展民主的原则，更好地体现澳门地区的实际情况和特点。 8.澳门基本法第86条规定，“澳门特别行政区设立行政法院。行政法院是管辖行政诉讼和税务诉讼的法院。不服行政法院裁决者，可向中级法院上诉”。这是具有澳色的法律条文，它反映了澳门现有司法机构设置的实际情况。香港地区向来没有设置行政法院，香港基本法也没有这方面的规定。 9.澳门基本法第63条关于澳门特别行政区主要官员任职条件的规定、没有包涵“在外国无居留权”这一项内容，与香港基本法的有关规定有所不同。但是，澳门基本法第102条却规定，“行政长官、主要官员、立法会主席、终审法院院长、检察长在就职时，除按本法101条的规定宣誓外，还必须宣誓效忠中华人民共和国”。澳门基本法的这种特殊处理方法，很好地解决了“在外 国无居留权”的敏感问题。 10.澳门基本法第68条规定，“立法会多数议员由选举产生”。少数议员（每届七人）由特别行政区行政长官委任。这是中葡联合声明所确定的内容之一，也是澳门现存立法会议员产生办法的特点之一。与香港基本法的有关规定明显有别。澳门基本法第72条规定，“澳门特别行政区立法会主席、副主席由在澳门通常居住连续十五年的澳门特别行政区永久居民中的中国公民担任”。香港基本法第71条则规定，“香港特别行政区立法会主席由年满四十周岁，在香港通常居住连续二十年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任”。显而易见，前者在年令、居住年限“在外国居留权”等方面的规定比后者放宽，这与中葡联合声明的宽松精神相一致。 11.在经济政策方面，两部基本法的实质性差异也不少，主要有下列几点：其一，以博彩业为中心旅游业，在澳门地区具有悠久的历史，是澳门地区四大经济支柱之一，在整个地区经济中，占有重要的地位。澳门基本法为此特别作出规定，“澳门特别行政区根据本地整体利益自行决定旅游娱乐业的政策”。与旅游娱乐业密切相关的“专营税制”，也是澳门地区经济活动的特色之一，澳门基本法将其作为特殊问题处理，指明“专营税制由法律另作规定”。这两项内容，香港基本法都没有。它是澳门地区历史、现状及经济生活特点的反映。其二，澳门地区现有一个由政府、雇主团体和雇员团体代表组成的咨询性的社会协调组织。在澳门基本法起草、咨询过程中，对这一组织的存在曾有不同的看法和争论，后经反复研究，取得了共识，基本法第115条作出规定，“澳门特别行政区设立由政府、雇主团体、雇员团体的代表组成的咨询性的协调组织”。澳门地区的人士认为“此项规定颇能反映澳门特点，兼顾了澳门社会各阶层的利益”。其三，关于土地契约，香港基本法第五章专设第二节共四个条款加以规定，详细而具体。澳门基本法只在第五章第120条作出概括性的规定，“澳门特别行政区依法承认和保护澳门特别行政区成立之前已批出或决定的年限超过一九九九年十二月十九日的合法土地契约与土地契约有关的一切权利”，简明扼要，概括性强，这不仅反映港澳两地土地契约问题历史背景不同，也说明香港地区有关土地契约的事务比澳门地区复杂得多。其四，香港基本法第109条规定：“香港特别行政区政府提供适当的经济和法律环境，以保持香港的国际金融中心地位”。第112条又规定，“继续开放外汇，黄金、证券、期货等市场”。澳门基本法没有类似的规定，这是客观现实的反映，因为港澳两地经济状况和发展水平不同，澳门地区至今还没有形成发达的黄金，证券，期货等金融市场。 澳门基本法与香港基本法的实质性差异还有一些，至于两部基本法在表达方式方法和用字遣词方面的不同，那就更多了，不能全部罗列。有的人士认为，“澳门基本法（草案）征求意见稿是照抄香港基本法，并未考虑澳门的特点”，[2]“基本法没有满足我们的愿望，基本法没有反映出澳门特殊情况”，[3]这些意见，显然是不正确的。只要将两部基本法加以对比研究，便不难发现，澳门基本法与香港基本法的实质性差异是很多的，它比较好地反映了澳门的历史和现状，体现了澳门的特色，照顾了澳门各阶层居民的利益，向世人描绘了澳门政治稳定、经济发展繁荣、各界人士安居乐业的未来蓝图。澳门居民说得好：“澳门基本法是根据澳门实际情况写的，例如允许澳门旅游娱乐业的发展、实行低税政策、允许私人办校、规定政府的资助政策等，都能体现澳门的特点”。[4]既参照了香港基本法的写法，又照顾了澳门的实际情况而有不同条文的设置和表述，符合街坊的意愿，总体上写得比较好”。[5]“体现了‘一个国家，两种制度’的构想和澳门特色，符合澳门大多数人的意愿”。[6]“《征求意见稿》基本上是从澳门实际出发，集中和吸收了前阶段澳门各阶层人士的意见，有澳门的‘味道’。既维护了国家的主权，又保证了澳门特别行政区享有行政、立法、司法等方面的高度自治权，并对澳门特别行政区的政治、经济、文化等方面的制度和澳门居民的基本权利、义务作了明确规定，这将为澳门的社会稳定、经济发展提供坚实的基础”
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